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农村义务教育阶段控辍保学问题与政策落实
摘 要： 教育乃国之根本,是阻断贫困代际传递、调整社会阶层、增强社会流动性的调节阀。农村控辍保学政策是保障义务教育阶段学生受教育权的一项重要政策。新时期,控辍保学工作取得了显着的成绩,但同时也凸显出自愿辍学、隐性辍学和反复辍学等问题,文章通过案例对农村地区文化、意识,国家法与软法在控辍保学中的作用,控辍保学过程中法的实施存在的问题方面入手分析,从意识层面根源治理、事前治理,从软法与国家法的衔接层面推进多元治理,从提升控辍保学治理过程依法治理和推进司法教育功能方面推进控辍保学治理法治化。
关键词： 农村义务教育阶段; 控辍保学; 法社会学; 法治化;
Abstract： Education is the fundamental thing for a country.It can prevent poverty from delivering,can adjust social hierarchy,and improve social mobility.The policy of Control of keeping learning in rural is an important institution to protect the right to education in the stage of compulsory education.In the new period,the policy of Control of keeping learning in rural have some achievements but they also have problems like the dropping out voluntary,the unconspicuous,and repeated.We analyze that the culture and consciousness in rural by case,and the effect of soft law and the law,and the problem by putting the policy into effect.We need to govern in origin and in advance.We need to govern in multivariate by connect soft law and law.We need to govern by law in the process of the governance,and propel the educational aspect of judicial in the policy in compulsory education of keeping learning in rural.
Keyword： compulsory education in rural; the policy of control of keeping learning; the social law; legalization;
习近平总书记在十九大报告中指出建设教育强国,必须把教育事业放在优先位置。中国农村扶贫开发纲要提出“两不愁,三保障”的总目标,其中要求保障基本的教育权利,控辍保学是指控制学生辍学流失,保证义务教育阶段学生能够入学就读,其对实现教育公平、阻断贫困代际传递和促进社会和谐有重要作用。首先,控辍保学是实现义务教育法律法规的必然要求。我国《义务教育法》和《未成年人保护法》中规定了对未成年人受教育权的保护,《关于进一步加强控辍保学提高教育义务巩固水平的通知》(国务院办公厅2017年7月发布,以下简称国务院《通知》),明确提出了到2020年实现全国九年义务教育巩固率达到95%的目标,为控辍保学政策落实提供了行动纲领。《教育部办公厅关于学习推广青海经验进一步做好义务教育控辍保学工作的通知》(2018年11月发布,以下简称教育部《通知》)也通过树立“青海经验”典型,为政策落实提供了有益的经验导向。其次,控辍保学虽然取得了显着成效,但是形势依然严峻。全国各地掀起一场控辍保学的热潮,例如,青海省义务教育巩固率截至2018年提高了8.93%,全省共劝返辍学学生27 271名。湖南省截止2019年3年累计劝返学生13 529人[1],甘肃省2018年累计劝返复学学生25 884人,义务教育巩固率达到96%[2],近年来控辍保学工作取得重要进展,但是同时也说明了辍学问题的严重性。最后,控辍保学有其深入开展的紧迫性。近年来,辍学学生犯罪率上升,研究表明,河南2013年至2015年辍学学生在未成年人犯罪中占比79.2%[3],辍学学生对社会治理也带来了巨大的负担。因此,不仅要实现辍学学生“劝得回”,更要思考如何“留得住”。
1 、农村义务教育阶段控辍保学问题及特点
1.1 、农村义务教育阶段学生辍学的问题
1.1.1、 非自愿性辍学缓解,自愿性辍学占比较高
国务院《通知》中指出学生辍学的三大动因分别是:学习困难和厌学、因贫失学辍学、上学远和上学难而辍学。因贫失学辍学和上学远、上学难的问题属于非自愿辍学,针对此类问题,全国338个县自2015年来在义务教育阶段累计投入2 544个亿,新建学校1 598所,改扩建学校4万所,补充教师约22万人,各级各地政府加大资助力度,陈宝生部长在党的十九大记者招待会上指出近五年,基本实现没有一个孩子因家庭经济困难而辍学,上学难上学远的问题基本解决。但随之而来的厌学问题日益凸显,例如2018年中国青年报报道:孙静超从“学不懂”到“学不进”,再到“不想学”,在初二辍学与同乡外出务工[4]。据教育部统计数据显示,像孙静超一样,学生产生的厌学或学习困难而辍学的占比为60%,因厌学而导致的辍学则属于自愿辍学。自愿辍学的治理比以往因外部环境造成的非自愿辍学更加困难。由于辍学不是基于外部客观原因,而是基于辍学学生主观原因而放弃义务教育,辍学后无法单纯通过经济补助、改善外部教学环境将其劝回学校。
1.1.2、 辍学学生“劝的回”但“留不住”
辍学的学生回学校以后,反复辍学的现象并不少见,部分辍学学生不能完全适应学校生活,具体而言有很多的表现形式,例如2019年在一篇关于刘启强的报道反映出,很多学生因为学习跟不上,怕同学瞧不起、怕家长批评,或因不遵守学校纪律、不服老师管教被惩戒等都是反复辍学的动因[5]。实践中,各地劝返工作主要通过村规民约的形式,采取罚款、取消低保资格、惠农政策等措施迫使家长履行监护义务,许多家庭怕麻烦,会将学生暂时送回学校,但是学生学习困难问题没有从根本上得到重视,因此发生在学校内部、家庭内部的教育方式问题没有实际解决,学生辍学的问题只能治标不治本。
1.1.3、 隐性辍学现象较为普遍
隐性辍学是指学生虽然身在学校,但不服从学校管理活动,甚至部分辍学学生仰仗学校不能开除自己而故意扰乱学校秩序。此类学生的管理和教育都存在困难,没有合适的教育惩戒手段,教师在“无能为力”的情况下会将管理责任转嫁给家长,例如,云乡学校的杨刚因多次违反学校宿舍管理规定,学校取消了其住宿资格。实践中,大部分教师也是通过“找家长”的方式来解决。若家长在此环节中不配合,教师便会在不影响课堂的情况下直接无视其存在,教师开始采用无视杨刚的办法,不让他干扰课堂,甚至放任他在课堂睡觉[6]。教师的惩戒权的严格限制,本是为了保障学生权益,但面对杨刚这种处理方式,隐性辍学学生往往处在一个恶性循环之中,隐性辍学现象也越来越普遍。
1.2 、农村义务教育阶段学生辍学学生特点
1.2.1、 辍学学生缺少情感关怀
由于缺乏家庭对子女教育的监督,教师对于隐性辍学学生关注度不够,这种情感缺失,更容易造成学生厌学。例如,中国青年报曾报道初中生杨晓龙沉迷网络而辍学,但背后真实的原因是:父母外出务工,对其在校表现不管不问,教师对杨晓龙也不够重视,使其逐渐对学习由没有兴趣转向厌学[7]。综观杨晓龙、杨刚的情况,与城市学生相比,一是家庭教育环境不同。父母陪伴和监管缺失,沉迷网络游戏使其逐渐丧失学习兴趣。二是教师评价不同。在唯成绩论的考评机制中,杨晓龙作为成绩差的学生很难受到教师的关注。面对父母关怀缺失和教师监管不足,学生将大量时间投入在游戏中,最终造成厌学而导致辍学。
1.2.2 、辍学学生学业失败是主要动因
无论是务工子女杨晓龙、还是撤点并校后的农村学生杨刚,由于基础薄弱,难以跟进课堂教学内容,最后逐渐演化成孙静超由“学不懂”到“学不进”,再到“不想学”,最终辍学。据国家统计局关于农村学生辍学情况的统计数据显示,2013 年农村初中学生辍学率约为 15.5%[8]。为何城市的孩子辍学率远低于农村?东北师范大学中国农村教育发展研究院院长邬志辉指出,当前像孙静超、杨晓龙一样的农村学生在初中阶段辍学率偏高,是由于农村教育环境变化、教育模式、内容高度模仿城市教育而忽略农村学生的学习基础以及学习能力造成的。
1.2.3 、辍学学生的辍学先兆普遍被忽视
上述案例表明,学生辍学前都会表现出不同形式、程度的行为,如孙静超学习消极懈怠、杨刚扰乱学校秩序、杨晓龙沉迷于网络游戏。初中阶段的学生,正处于青春期、叛逆期,不管是家长还是教师,都放任这些行为的发生,没有及时地纠正和引导,致使辍学学生在错误的方向上越走越远。而现阶段,控辍保学仅停留在辍学学生事后劝返方面,对于事前的预防和疏导力度不够,对返校后的学生监管、教育仍有待加强。
2、 农村义务教育阶段控辍保学现存原因分析
2.1 、国家法与“软法”层面:多元治理格局缺失
2.1.1 、义务教育相关法律实效不强
义务教育相关法律的可操作性和执行效果不强,造成农民对法律认识不足,对辍学问题不够重视,如52岁的黄某因其女辍学在家,收到限期返校通知书后,置若罔闻而被诉至法庭[9]。黄某从单纯的行政相对人变成法庭上的被告,首先是对《义务教育法》中关于监护人保障子女受教育权的义务理解不到位,本质在于对“违法”行为认识不足;其次,对于地方政府的规章内容知之甚少。我国《义务教育法》与《未成年人保护法》仅从受教育权保障的角度作了相应规定,国务院《通知》及教育部《通知》也仅进行了原则性规定,控辍保学主要通过各地地方政府规章和规范性文件开展。当地村民原本以为只是吓唬人,没想到竟然真的会被起诉。对于对法律抱有侥幸心理的农民来说,宣传较少的地方政府规章和规范性文件所能发挥的作用则更为有限。
2.1.2、 部分软法亟待规范
村规民约旨在实现村民的自我约束和自我管理,实践中,通过村规民约可以提升治理的有效性,但部分地区在制定村规民约的过程中忽视了合法性,制定了同国家法相违背的条约。例如,左贡县中林卡乡村规民约:结合走访调研结果,发现有学生未上学,监护人因各种理由未送子女上学,及时进行相应处罚,并加强思想教育,针对多次劝返无效,拒不履行义务的监护人,处200～500罚款,强制每天在村委会学习教育法。《中华人共和国行政处罚法》第十四条明确规定,除法律性行政法规,省、自治区直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在的市,以及国务院批准的较大的市以外,其他规范性文件不得设定行政处罚。该村规民约对不履行义务的监护人处以200～500罚款的行为显然同国家法相违背。
2.2 、法的实施与实效层面:忽视“行动中的法”
2.2.1 、执法的规范性和有效性有待增强
庞德注重法的运行而反对概念法学的逻辑自洽,进而提出“行动中的法”的概念[10],指向法律法规在现实生活中的实际运作状况。落实控辍保学政策,不仅要注重相关教育法律法规,更要注重执法过程中的合法性。实践中,时有同国家法相抵触的情形况发生,主要原因有三:一是政府在落实控辍保学工作中的程序性机制不健全,各地规范性文件的备案审查工作有待加强。二是公开和监督仍有待加强。各地都建立了控辍保学动态监测机制,部分地区对辍学情况的动态变化公开程度有待加强,现阶段的监督是一种科层制模式,以自上而下的行政内部监督为主。三是控辍保学的有效性不足,通过孙静超辍学案例和教师刘启强关于反复辍学动因的陈述可以发现,学生是否愿意留在学校,很大程度上取决于父母及师长的关怀。必须从根本上扭转唯成绩论的评价体系,转变学校和教师的考评机制,实现源头治理。
2.2.2、 司法的教育功能尚未完全发挥
庞德提出的“行动中的法”与卢维林提出的“实际规则”的概念[11],注重法在现实生活中的运行,通过司法推动控辍保学工作是通过司法切实保障辍学学生受教育权的重要举措,广西、云南、江西、贵州等地均有实践[11]。司法过程中对于其他辍学学生和监护人的教育功能,远远大于司法本身对监护人惩戒和对辍学学生的救济功能。而现阶段司法的教育功能发挥不够,例如,2017年云南因辍学引起的政府告监护人的“官告民”案件曝出[12],政府状告5名辍学子女家长,当地村民才意识到家长也是学生辍学的责任主体。同样前文中黄某被诉,控辍保学案件的影响范围仅及于村社,部分村民本以为是“闹着玩”,只有通过个案使农民意识到子女辍学问题的违法性,才能从根本上提升村民的守法意识,真正履行好监护人职责,而非“怕麻烦”而暂时将子女送回学校。
2.3、 文化与意识层面:教育观念的落后
2.3.1、 农民对社会分层的认识固化
人类在变化发展的社会中逐渐形成社会分层,不同阶层的资源和机遇也有所不同,而教育能够打破固有阶层从而实现阶层流动,对社会分层的改变就在于教育是一个资源再分配的过程,通过不断地获取新的资源,实现阶层的转换[13]。农村地区思想的变迁较为滞后,由于地理位置偏远、交通局限以及思维的固化,农民们对“龙生龙,凤生凤”的传统观念深信不疑。许多教师、家长会通过“考试成绩”来判断学生是不是学习之才。对于教师而言,通过对学生排名,形成了“优等生”“差等生”的标签。通过成绩判断学生资质这种观念错误导致了孙静超、杨刚、杨晓龙等一批辍学学生的厌学、辍学,甚至是学生反复辍学。农村家长对教育唯一的期待便是冲破先天固有的社会分层,实现阶层的流动,也即“走出大山”,但当学生成绩不理想时,会认为其没有成才的希望,从而否认教育的作用,给学生传递一种读书无用的信号[14]。
2.3.2、 农村对教育价值的认识片面
农民对于教育的追求源自于对“知识改变命运”的憧憬,而农村绝大多数人对于衡量子女是否“有出息”的标准就在于他赚钱的能力以及身份地位的高低。例如,中国青年报报道河北沧州初中生很容易在工厂找到工作,可以得到较为可观的收入,但是一些“三本”毕业的学生,月工资却远低于他们。有学者将案例中现象解释为“过日子”逻辑,也即大多数农民认为读书的目的在于能否“赚钱”。现阶段大学生就业难的问题,成了农村人们普遍意义上认为的大学毕业找不到工作还不如辍学打工挣钱多。因此在青少年阶段,农村的辍学率远高于城市,父母对教育不重视,就很难塑造未成年正确的价值观。
3 、农村义务教育阶段控辍保学政策落实的法治化路径
3.1 、多元治理:控辍保学政策推进的规范依据
3.1.1 、推进国家法与软法的融合
塞尔兹尼将法律分为压制性法、自治性法和回应性法[15],压制性法是指一味通过暴力手段进行控制,回应性法指通过法律制度回应社会问题的法律规范。现阶段的控辍保学工作就应当立足于现实需求,从压制性法向回应性法过渡。应当结合当前学生自愿辍学的情况,及时调整控辍保学方案,以适应当下控辍保学工作的实际需求。以家庭责任为例,如《未成年人保护法》第三条规定的未成年人享有受教育权,国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人受教育权。第十三条规定,父母或其他监护人不得使接受义务教育的未成年人辍学。面对辍学学生,家长们更为无奈,部分青少年不听父母的话,甚至采取离家出走、禁食、自杀等方式抵抗。如果对此类特殊情况置之不顾,不从源头解决青少年辍学背后的原因,单纯追究父母责任,显然不妥。
3.1.2、 推进软法与国家法相适应
埃利希强调法律发展的重心不在于法条本身,而在与社会。对于社会发展过程中这些自发的经验、规则不仅要重视,更要将其充分利用起来,以弥补国家法触及不到之处。而国家法难免有与地区社会实践不匹配之处,冲突存在也必然。因此,要进一步完善对软法的监督,促进软法和国家法积极地相适应,无论软法和国家法都应当保持规范的正当性。结合左贡县中林卡乡村规民约来谈,值得借鉴的是村规民约的方式作为农村解决和处理问题的重要形式,如果对控辍保学具有积极意义可以作为控辍保学的依据,应当被推广。但其作为解决纠纷的依据,必须保持自身的合法性,不能同国家法相违背。
3.2 、脚踏实地:控辍保学的未来在于法的实施
3.2.1、 提升执法队伍依法控辍的能力和水平
习近平总书记强调行政执法人员是法律法规的具体执行者,国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》明确提出要切实加强运用法治思维和法律方法解决问题,依法办事,所遵循的法应当是良法。首先是加强推进控辍保学的行政执法人员素养,自觉依法办事;其次要加强外部监督,合理用好权力;再次要发挥政府的带头作用,充分引导家庭深入参与控辍保学工作中来,将家庭教育缺失的部分补足;最后,调整对教师的考核评估方式,将控辍保学成果纳入考核评价标准,将唯成绩论的思路转变,从根源避免辍学的发生。
3.2.2 、增强司法在控辍保学中的教育功能
司法是公民认识法律的桥梁,控辍保学工作中,各地的司法实践取得了重要的成绩,但不足之处在于,个案的警示教育意义尚未充分发挥出来,此类案件的裁判目的并不在于处罚,而在于预防和教育。保障学生的受教育权,司法是最后一道保障,基于节约司法资源,促进纠纷多元化处理,以及现阶段控辍保学过程中辍学原因不受监护人控制的考量,司法的教育功能应当优先于司法的惩戒功能,父母或者监护人的在控辍保学治理中的角色非常重要,但是对于父母及其他监护人的追责应当适度,司法更重要的意义在于通过以案释法的形式,让更多农村的学生和家庭明白,我国宪法规定,受教育权既是权利也是义务,不允许剥夺,也不可以自愿放弃。
3.3、 破旧立新:控辍保学政策落地生根的土壤
3.3.1 、意识转变是治本之策
控辍保学政策的推行主要是通过自上而下的命令模式迅速推行开来,但是对于村庄内部的辍学学生和家长的效果就没有那么明显。通过案例我们可以直观地感受到,辍学学生和家长对教育的认识仍不够深入,他们对于控辍保学的认识可能仅仅停留在:这是政府要求的,不支持会被罚款。政策要落地,就必须结合农村农民的需求,使人们自愿并且积极地参与进来。控辍保学的治本之策在于家庭。习近平总书记强调扶贫先扶智,应当从问题产生的根源去挖掘,是“贫”的问题,靠经济解决;是“志”的问题,靠思想引导解决。职业学校的发展,应当是转变意识的第一步,真正办好符合学困生需求的教育,使农村的学生家长逐渐认识到教育的意义,这不仅是对当代的扶贫工程,更是对子孙后代的启示。
3.3.2 、从事后“劝”到事前“帮”
对那些有辍学可能性的学生要重点预防,真正实现事前化解。随着现代化进程,农村留守儿童家庭教育缺失的问题越来越明显,我们应当采用精准帮扶的模式,将辍学的苗头扼杀在摇篮。其次,教师应当积极转变对“差等生”的态度,现有考评体制下,对教师的要求多以成绩来考量,这种模式对教师的影响便直接作用于学生,因此扭转这种意识迫在眉睫。
4 、结语
现阶段的农村学生辍学问题已经十分严峻,无论是显性辍学还是隐性辍学,对于社会的发展、稳定都带来了极大的冲击,新形势下不仅要劝得回,更要留得住。家长和教师要注重对潜在辍学学生的疏导和预防,凝聚国家法和软法的合力,通过发挥司法的教育功能,利用有限的司法资源,逐步探索和完善控辍保学的司法路径,推进控辍保学治理的法治化。
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